新型城镇化的关键是什么?其发展规划注意要点有哪些?

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图:新型城镇化

与传统城镇化相比,新型城镇化强调以人为本和可持续发展。以人为本,意味着新型城镇化要围绕“人”这个核心因素,着力推进人的城镇化;可持续发展,要求着眼长远,统筹提升城镇的经济承载力、社会承载力与环境承载力。在这两个基点上推进新型城镇化,应重点关注以下四个问题。

关键机制。在影响乃至决定城镇化的基本因素中,产业结构转换是城镇化的动力机制,经济要素流动、集聚与融合是城镇化的实现机制,相关制度安排与变革是城镇化的保障机制,资源环境供给是城镇化的约束机制。其中,实现机制是关键机制。产业结构转换引发的经济要素转移流动能够实现规模集聚与优化组合,其结果就是城镇化的实实在在发展。

关键因素。与新型城镇化的关键机制相对应,“人”和“钱”是新型城镇化的两个关键因素。“人”是新型城镇化的核心因素,也是新型城镇化的主体。目前需要关注和研究的问题包括:一是对城镇化主体的研究,包括亚群体分化状况、流入地环境条件等。二是农业转移人口市民化面临的现实问题,如“显性户籍墙”“隐性户籍墙”及双重“户籍墙屏蔽”;农村退出、城镇进入、城镇融入“三环节梗阻”;财力资本、人力资本、社会资本、权利资本“四大资本缺失”等。三是农业转移人口以及不同转移人口亚群体市民化意愿与市民化能力的差异性与不匹配性。“钱”是新型城镇化的瓶颈制约因素,也是农业转移人口市民化面临的最为关键的“硬”资本不足。这里的“钱”,是指新型城镇化过程中农业转移人口市民化的资金成本,包括微观层面的市民化个体成本,宏观层面的市民化社会成本及其分摊、筹措等。

关键环节。农业人口城镇化一般包括农村退出、城镇进入和城镇融入三个环节。20世纪90年代以来,城镇融入环节成为制约新型城镇化稳定健康发展的关键环节。潜在市民的城镇融入包括经济融入、社会融入和政治融入3个逐步递进的层面,而经济融入是基础性和决定性层面。制约经济融入的根本原因是农业转移人口缺乏承受市民化成本的能力,同时还包括政府为潜在市民提供公共产品和社会保障的能力严重不足。“钱”是关键性瓶颈因素,对“钱”需求量最大同时供给缺口最大的环节都是城镇融入环节。具体来说,关键性环节的关键问题包括:劳动力市场上就业机会和报酬待遇不平等,户籍权益上公共产品享有机会不相同,社会保障上覆盖面和水平有差距,生活方式上市民化进程有滞后,社会身份上城镇接纳与融合有障碍,发展空间上向上发展缺通道。

关键改革。围绕推进新型城镇化面临的“人往哪里去”“钱从哪里来”“空间如何布局”“城镇如何建设与管理”四大难题,需要加强顶层设计和研究,以市场经济理念合理推进户籍和人口管理制度改革、土地流转和征用制度改革、就业制度改革、公共服务体制改革、城市投融资体制改革和财税体制改革。这是因为,只有基于市场机制的上述制度安排及制度红利,才能破解发展中大国城镇化进程中的“人”与“钱”等关键因素制约,进而推动新型城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化、绿色化协调发展。

新型城镇化发展规划需要注意什么?

规划起点高。城镇要科学规划,合理布局,要使城镇规划化城市建设、发展和管理中始终处于“龙头”地位,从而解决城市建设混乱、小城镇建设散乱差、城市化落后于工业化等问题。

途径多元化。中国地域辽阔、情况复杂,发展很不平衡,在基本原则的要求下,中国城镇化实现的途径应当是多元的。中国东中西部不一样,山区、平原不一样,不同的发展阶段要求不一样,不同地域特色不一样……不能强调甚至只允许一种方式。与工业化的关系处理也应该有多种方式,有的是同步,有的可能要超前。

聚集效益佳。城镇一个最大的特点是具有聚集功能和规模效益。要在增加城镇数量、适度扩大城镇规模的同时,把城镇做强,不能外强中干,有些城市就虚得很。

辐射能力强。利用自身的优势向周边地区和广大的农村地区进行辐射,带动郊区、农村一起发展,这是城镇责无旁贷的义务,它应该做到而且也可以做到,问题是我们要有这种意识、视野、规划和措施。千万不能搞成孤岛式的城镇。

个性特征明。中国的城镇要有自己的个性,每个地方的城镇,每一个城镇都应该有自己的个性,要突出多样性。城和镇都是有生命的,都有自己不同的基础、背景、环境和发展条件,由此孕育出来的城镇也应显示出自己与众不同的特点。

人本气氛浓。我们不能为城镇而城镇,发展城镇的目的是为人服务。所以,城镇的一切应当围绕人来展开,要树立牢固人本思想,创造良好的人本环境,形成良好的人本气氛,产生良好的为人服务的功能。总的来说,就是要使城镇具有人情味,能够促进人的自由而全面的发展,而不是相反。

城镇联动紧。笔者在表述上使用的是“城镇化”,而非城市化。其内涵是要把城市的发展和小城镇的发展作为一个有机的整体来考虑,解决好非此即彼或非彼即此或畸轻畸重的问题。600多个大中小城市和两万多个小城镇本来就是一个完整的梯队,不能人为地分割开来。

城乡互补好。中国的城镇化一定要体现一盘棋的思想,要打破二元结构,形成优势互补、利益整合、共存共荣、良性互动的局面。市带县体制也好、城乡一体化也好,其出发点都是要走活城乡这盘棋。因为农村可以为城镇的发展提供有力支持,形成坚强后盾,城镇可以为农村的发展提供强大动力,从而全面拉动农村发展。决不能以牺牲农村的发展来谋求城镇的进步,这是一些发达国家曾经走过的老路,是一条教训,当引以为戒。

与国际社会比较,中国城镇化的道路仍然漫长而艰难。1998年,世界的平均城市化水平(城市人口占总人口的比重)是46%,低收入国家为30%,中等收入国家为65%,高收入国家为77%,中国为31%,而整个东亚和太平洋地区则为34%。 到2000年底,我国的城市化水平尽管上升为36.09%,但仍处在一个较低的发展水平,比低收入国家略高一点。中国正在全面建设小康社会,大幅度提高城镇人口比重,逐步扭转、缩小工农差别、城乡差别、地区差别是其中的重要目标之一。为此,我们必须努力“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍”(“十六大报告”语),走出一条既不同于西方发达国家和地区,也不同于传统发展老路的城镇协调发展、城乡共同繁荣的与新型工业化道路相呼应的“新型城镇化道路”来。

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